北京市生效裁判：行政机关减轻处罚，但未告知违法行为人减轻处罚的依据，法院认定：减损当事人的程序性权利，违反法定程序，撤销处罚决定

       裁判要旨

       行政机关作出《行政处罚告知书》之前，已经就减轻处罚的内容、事实、理由以及依据作出了明确的结论。而作出的《行政处罚告知书》仅向当事人告知了一般处罚幅度的违法事实、理由、依据，以及拟作出减轻处罚的具体数额，但对于减轻处罚的事实、理由以及依据均未予以告知的，属于未全面履行告知程序，实质减损了当事人享有的程序性权利以及可能提出陈述、申辩的权利，属于违反法定程序，应予撤销。

       上诉人（原审被告）某区市监局。

       上诉人（原审被告）某市市监局。

       被上诉人（原审原告）A公司。

       2023年9月12日，区市监局对A公司作出京房市监处罚〔2023〕1539号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：“2023年5月15日，当事人在本公司的微信公众号上发布了一篇名为‘中国国际警用装备博览会’的文章，内容为参加展会的情况及现场照片等。经询问，当事人未参加过中国国际警用装备博览会。2023年6月28日，执法人员到中国国际警用装备博览会的主办单位B公司进行现场核实，现场调取了展会的会刊，会刊内未查到当事人的参展信息。综上，当事人存在利用微信公众号发布对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者的行为。上述事实，主要有公众号截图、询问笔录、12345工单等佐证证据。我局于2023年9月1日向当事人送达了《行政处罚告知书》，告知当事人我局拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、内容以及当事人依法享有的陈述权、申辩权。当事人在法定期限内未提出陈述、申辩意见。当事人2023年5月15日在微信公众号上发布了一篇名为‘中国国际警用装备博览会’的文章，在认识到涉嫌存在违法行为后，主动于2023年6月20日将相关文章在微信公众号上删除，主动消除违法行为将造成的危害后果。在此期间，当事人的产品未进行销售获利。也未造成人身、财产损失等方面的影响。在案件调查期间，当事人主动配合调查，积极提供相应证据材料。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十三条第（一）项的规定，对当事人减轻处罚。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第八条第一款，依据《反不正当竞争法》第二十条第一款，现责令当事人改正上述违法行为，并决定处罚如下：罚款：50000元。”

       2023年9月19日，A公司不服被诉处罚决定，向市市监局申请行政复议，请求撤销区市监局下达的被诉处罚决定，改为对A公司不予处罚。2023年11月14日，市市监局对A公司作出《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持区市监局作出的被诉处罚决定。A公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销区市监局作出的被诉处罚决定；2.撤销市市监局作出的被诉复议决定；3.判令区市监局和市市监局承担本案的诉讼费。

       一审法院认为，《反不正当竞争法》第四条规定，“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处；法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。”《市场监督管理行政处罚程序规定》第七条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”该规定第八条规定，“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件。法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的，从其规定。”本案中，区市监局作为房山区市场监督管理部门，具有对本辖区内不正当竞争的违法行为作出行政处罚的职权。《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”市市监局作为区市监局的上一级主管部门，具有针对A公司不服被诉处罚决定提起行政复议申请进行审查的职权。

       《反不正当竞争法》第八条第一款规定，“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。”本案中，根据区市监局提交的询问笔录、现场调查等证据，A公司在未参加第十一届中国国际警用装备博览会的情况下，在微信公众号上发布其参加会展的文章和现场图片，属于对其商品作虚假商业宣传的情形。被诉处罚决定认定A公司实施虚假宣传违法行为的事实清楚。庭审中，A公司亦承认实施了虚假宣传的行为。

       《反不正当竞争法》第二十条第一款规定，“经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照。”《行政处罚法》第三十二条第一项规定，“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的......”。本案中，A公司在案件调查期间，主动删除了“中国国际警用装备博览会”文章，消除了涉案虚假宣传可能引发的社会危害性，符合《行政处罚法》第三十二条第一项规定的情形。同时，A公司积极配合区市监局的调查，主动承认错误，认识到了违法行为的危害性，区市监局对A公司作出减轻处罚，罚款50000元，被诉处罚决定事实认定清楚，适用法律正确，裁量适当，并不违反《行政处罚法》第五条规定的过罚相当原则。

关于本案是否适用《行政处罚法》关于不予处罚的规定问题。《行政处罚法》第三十三条规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”本案中，A公司实施的虚假宣传行为属于不正当竞争行为，虽然未造成实际危害后果，A公司也及时予以改正，但是结合《反不正当竞争法》第八条第一款关于虚假宣传行为的法定构成要件规定，实施该行为足以欺骗和误导消费者，本身具有一定的社会危害性，可能影响正常的市场经营秩序。且A公司修改了其他参展商发布的产品宣传图片，在主观上具有一定的故意性质，故不符合《行政处罚法》第三十三条第一款规定的情形。对于A公司提出被诉处罚决定应当适用《行政处罚法》第三十三条第二款规定的主张，法院认为，本案违法行为是否属于“初次违法且危害后果轻微并及时改正”的情形，以及是否可以不予行政处罚，属于行政机关的裁量认定范围。被诉处罚决定未予适用，并不违反上述规定。对于A公司的该项主张，法院不予支持。

       关于区市监局作出被诉处罚决定的程序。法院认为，第一，告知程序是《行政处罚法》规定的重要程序制度，也是行政处罚的必经法定程序。《行政处罚法》第四十四条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”本案中，区市监局作出《行政处罚告知书》之前，已经形成了《案件调查终结报告》，就减轻处罚的内容、事实、理由以及依据作出了明确的结论。但之后作出的《行政处罚告知书》仅向A公司告知了一般处罚幅度的违法事实、理由、依据，以及拟作出减轻处罚的具体数额，但对于减轻处罚的事实、理由以及依据均未予以告知。另外，参考市市监局向社会公开发布的《某市市监局行政处罚裁量权适用规定（试行）》（2021年修订）第二十条的规定，“办案机构在拟作出行政处罚决定前，依法告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容时，对于减轻、从轻、从重处罚的理由，应全面具体告知。”告知程序的功能在于，既有助于让当事人接受处罚，也有助于行政处罚决定的公正作出，更有助于及早及时起到惩戒教育警示的作用。未全面告知将会导致法定告知程序的功能无法实现。因此，区市监局未告知减轻处罚的事实、理由、依据，属于未全面履行告知程序的情形。

       第二，《行政处罚法》第六十二条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据与听取当事人的陈述、申辩具有同等重要的程序价值。本案中，区市监局未告知减轻处罚的事实、理由、依据，实质减损了A公司享有的程序性权利。

       第三，在当事人没有明确放弃陈述或者申辩权利的情况下，告知的内容越全面就越有利于当事人行使陈述申辩权。本案中，虽然A公司收到行政处罚告知书后未在法定期限内提出陈述申辩，但是由于区市监局未告知减轻处罚的事实、理由、依据，最终导致被诉处罚决定的事实、理由、依据与先前作出的《行政处罚告知书》载明的事实、理由、依据并不一致。因此，区市监局未告知减轻处罚的事实、理由、依据，损害了当事人可能提出陈述、申辩的权利。综上所述，区市监局在被诉处罚决定作出之前，未告知减轻处罚的事实、理由、依据，属于违反法定程序，应予撤销。

法院仍需要指出的是，区市监局向A公司送达的被诉处罚决定中论述减轻处罚的事实理由时，载明“依据《行政处罚法》第三十三条第一项的规定，对当事人减轻处罚”。该项内容虽然未体现在最终的处罚依据中，但是实质上起到了申明减轻处罚法律适用依据的效果。在立法条文上，《行政处罚法》第三十三条只有“款”，并不存在“项”。结合区市监局在庭审中的回应，上述表述确属笔误。但是，区市监局在本案行政诉讼中向法院提交的被诉处罚决定将笔误予以修改，却自始至终未向A公司作出补正。整体上看，并不影响被诉处罚决定的法律适用判断，但是在客观上造成了本案存在两份相同案号、内容却不尽一致的行政处罚决定书，引发行政相对人对被诉处罚决定法律适用的误解，有损行政执法的公信力。

关于被诉复议决定的合法性问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，因被诉处罚决定依法应予撤销，故被诉复议决定亦应一并予以撤销。

       综合全案情况来看，对于企业而言，守法经营是企业生存发展之本，是任何企业在市场经济中都必须遵守的最基本要求，也是现代信用经济的重要要求。企业违法经营应当依法承担不利后果和相应的法律责任。否则，健康的市场经济秩序难以真正建立起来。对于行政执法机关而言，守法律、重程序，是法治的第一位要求，同样也是依法行政的最基本要求。行政执法机关应当严格按照法定程序行使权力，严格规范执法，避免出现影响执法公信力的行为。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销区市监局于2023年9月12日作出的《行政处罚决定书》；二、撤销市市监局于2023年11月14日作出的《行政复议决定书》；三、责令区市监局在判决生效之日起于法定期限内对A公司重新作出行政处罚决定。

区市监局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回A公司的一审全部诉讼请求。事实与理由：一、一审法院参考规范性文件的规定作为认定区市监局未告知A公司减轻处罚的事实、理由、依据属于违反法定程序的审理依据，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条，一审法院审理行政案件，应以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，同时，参照规章，但不包括规范性文件。本案中，《某市市监局行政处罚裁量权适用规定》（2021年修订）作为规范性文件，一审法院参考该规范性文件第二十条的规定认定区市监局未告知减轻处罚的事实、理由、依据，属于违反法定程序，适用法律错误。二、一审判决认定区市监局未告知减轻处罚的事实、理由和依据，属于违反法定程序，适用法律错误。本案中，《某市市监局行政处罚裁量权适用规定》（2021年修订）作为规范性文件，其第二十条规定的“对于减轻、从轻、从重处罚的理由，应全面具体告知”不属于法定程序。本案中，区市监局在案件调查终结后，于2023年8月7日作出《行政处罚告知书》，在作出行政处罚前，告知了A公司拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知A公司依法享有的陈述、申辩的权利，已经全面履行了《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》规定的法定告知程序。A公司在法定期限内未提出陈述、申辩意见即视为放弃陈述、申辩的权利。区市监局虽未明确告知减轻处罚的理由，但不会影响A公司对拟作出的行政处罚决定提出陈述、申辩的权利，最终的处罚结果亦没有额外加重A公司的负担，对A公司的权利义务亦不产生实际影响。故，一审判决认定区市监局在作出行政处罚决定前，未告知减轻处罚的事实、理由、依据，属于违反法定程序，适用法律错误。

       市市监局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回A公司的一审全部诉讼请求。事实与理由：被诉处罚决定未损害A公司实质利益，一审法院适用法律错误，易造成程序空转。根据一审判决查明的事实，A公司确实实施了利用微信公众号发布对其商品作虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者的行为，被诉处罚决定事实认定清楚，法律适用正确，裁量适当。即使区市监局重新明确告知减轻处罚的理由，但重新作出的行政行为必然与原行政行为的事实、理由基本相同，实质性造成行政诉讼程序空转，浪费行政和司法资源。综上，区市监局虽未明确告知减轻处罚的理由，但不会影响A公司对拟作出的行政处罚决定提出陈述、申辩的权利，最终的处罚结果亦没有额外加重A公司的负担，对A公司的权利义务亦不产生实际影响，应当认定为轻微程序瑕疵，尚不足以撤销。

       A公司同意一审判决，请求予以维持。

       一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理认为一审法院的相关认证意见正确，予以确认。二审期间，各方当事人未向本院提交新的证据材料。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。

       本院认为，依据《反不正当竞争法》《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定，区市监局作为房山区市场监督管理部门，具有对本辖区内不正当竞争的违法行为作出行政处罚的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，市市监局作为区市监局的上一级主管部门，具有针对A公司不服被诉处罚决定提起行政复议申请进行审查的职权。

对于被诉处罚决定认定的事实，根据区市监局提交的询问笔录、现场调查等证据，A公司在未参加中国国际警用装备博览会的情况下，在微信公众号上发布其参加会展的文章和现场图片，属于对其商品作虚假商业宣传的情形，A公司在诉讼中亦承认实施了虚假宣传的行为。故被诉处罚决定认定A公司实施虚假宣传违法行为，认定事实清楚，本院不持异议。

       对于被诉处罚决定的处罚幅度及法律适用，《反不正当竞争法》第二十条第一款规定，“经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照。”《行政处罚法》第三十二条第一项规定，“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的......”。本案中，A公司在案件调查期间，主动删除了“中国国际警用装备博览会”文章，消除了案涉虚假宣传可能引发的社会危害性，符合《行政处罚法》第三十二条第一项规定的主动消除影响或者减轻违法行为危害后果，可以从轻或者减轻处罚的情形。此外，A公司在行政调查程序中积极配合区市监局的调查，主动承认错误，故一审法院认定区市监局对A公司作出减轻处罚，即罚款50000元的被诉处罚决定适用法律正确，裁量适当，本院予以认可。

       对于被诉处罚决定的法定程序，本院认为，《行政处罚法》第四十四条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”本案中，区市监局作出《行政处罚告知书》之前，已经形成了《案件调查终结报告》，就减轻处罚的内容、事实、理由以及依据作出了明确的结论，但之后作出的《行政处罚告知书》仅向A公司告知了一般处罚幅度的违法事实、理由、依据，以及拟作出减轻处罚的具体数额，但对于减轻处罚的事实、理由以及依据均未予以告知，故一审法院认定区市监局未告知减轻处罚的事实、理由、依据，属于未全面履行告知程序的情形，具备事实及法律依据，本院不持异议。一审法院据此撤销被诉处罚决定，于法有据，本院应予维持。区市监局和市市监局上诉主张被诉处罚决定程序合法，缺乏事实依据，本院不予采信。

       对于被诉复议决定的合法性，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，因被诉处罚决定依法应予撤销，故被诉复议决定亦应一并予以撤销。市市监局上诉主张不应撤销被诉复议决定，法律依据不足，本院不予采信。

       综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。区市监局、市市监局所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

       一、二审案件受理费各50元，由某区市监局、某市市监局负担（已交纳）。

       本判决为终审判决。

审 判 长       王琪

审 判 员　　杨波

审 判 员　　刘艳

二〇二四年五月二十八日

法官助理       单腾

书 记 员　　王媛媛